Una delle sfide di oggi e per i prossimi anni nella governance territoriale è di garantire, al contempo, un futuro ai piccoli Comuni e l’equilibrio complessivo tra territori, Capoluoghi e hinterland. Da un lato agiscono dinamiche strutturali di contrazione demografica e spopolamento; dall’altro emerge la necessità improrogabile di sostenibilità organizzativa e gestionale, che passa dalla costruzione di modelli istituzionali adeguati e capaci di governare l’attuale complessità, anche in forma aggregata.

Scenario dei piccoli Comuni, tra fragilità organizzativa e demografica

Dagli Stati generali ANCI dei piccoli Comuni arriva un segnale chiaro. Nei Comuni sotto i 5.000 abitanti lavorano 53.228 dipendenti a tempo indeterminato; nel 2013 erano 61.795. In dodici anni si sono persi 8.567 addetti (-13,9%). La contrazione è più intensa nei Comuni sotto i 1.000 abitanti (-19%) e tra 1.000 e 2.000 (-15,9%) e si accompagna al raddoppio dei lavoratori part-time (dal 14,1% al 29%): in strutture dove ogni unità svolge funzioni spesso insostituibili, tutto ciò incide sulla capacità amministrativa reale. IA e digitalizzazione possono aiutare solo in parte: sono infatti necessarie competenze specialistiche che questi enti, cioè il 70% dei Comuni italiani, faticano ad assicurare riuscendo a fatica a gestire l’ordinario. Nei Comuni fino a 3.000 abitanti l’82,1% delle sedi di Segreteria è vacante. Rallentano procedure, investimenti, programmazione. Si indebolisce il presidio di legalità. Ancora, quasi il 10% del personale nei Comuni sotto i 1.000 abitanti è a tempo determinato e oltre un terzo dei piccoli Comuni dispone di non più di 5 dipendenti; questi Comuni stanno diventando enti di transito verso amministrazioni più strutturate.
Questo quadro si intreccia con le dinamiche demografiche quali il calo della popolazione e della natalità, l’invecchiamento, la riduzione delle fasce giovanili e la perdita di capitale umano verso centri maggiori, nord ed estero. Si genera così una doppia fragilità: diminuiscono cittadini attivi e si indeboliscono le strutture chiamate a garantire efficienza, efficacia, economicità, equità e legalità. Lo spopolamento riduce base fiscale e attrattività; la contrazione del personale riduce capacità di progettazione e innovazione. È un circuito regressivo che riguarda l’intero sistema territoriale, che vive in simbiosi.
Come potrà un piccolo Comune garantire servizi, progettualità, infrastrutture e qualità della vita (compresi assistenza e salute) per soddisfare i bisogni reali e restare agganciato a programmi UE, sviluppo locale, governo del territorio, digitalizzazione, Smart City, ecc.?

Dagli anni 90 agli anni recenti: aggregazioni e nuovi modelli, tra luci e ombre

Sul problema si dibatte da tempo. Negli anni ‘90 si è lavorato su Unioni di Comuni, gestioni associate e altre forme aggregative; negli anni recenti sulle fusioni.
Rileggendo un mio articolo del 2014 su Nuovo Quotidiano di Puglia, dal titolo “Comuni al bivio tra identità e qualità”, colpisce la continuità dei temi, nonostante siano passati più di 10 anni. Già allora osservavo che la frammentazione istituzionale non poteva essere affrontata con slogan o con accorpamenti “meccanici”. Servono oggi, come servivano allora, equilibrio, consapevolezza, capacità di analisi delle condizioni reali. Parecchi anni dopo, quel bivio è ancora più netto, gli scenari ancora più evidenti.
La domanda non è nemmeno più soltanto se fondere o meno i Comuni, ma: quale architettura istituzionale consente di garantire quantità e qualità dei servizi, coniugando sostenibilità amministrativa e organizzativa e identità comunitaria?

Oltre i modelli standard: soluzioni “su misura”

Occorre superare ogni “one best way”. In alcuni casi, Le Unioni hanno generato sovrastrutture non integrate nelle decisioni, nei tempi e nell’organizzazione; in altri possono funzionare. Le fusioni vanno promosse e sostenute, ma non sono una soluzione universalmente adatta. Un modello non è valido in astratto: funziona solo se coerente con la struttura dei processi, se è supportato da sistemi organizzativi e informativi integrati, governance chiara e risorse professionali adeguate, restando tripolare (politico-istituzionale-aziendale). Senza queste condizioni anche l’assetto formalmente più razionale diventa inefficiente.
La direzione è costruire modelli “su misura”. Fusioni laddove si possa garantire un reale risultato, guardando oltre l’aspetto finanziario, Unioni efficaci dove vi sono condizioni strutturali favorevoli, reti stabili con centrali uniche di committenza e competenze condivise; modelli ibridi con autonomie identitarie e piattaforme amministrative condivise (es. su mobilità, servizi, pianificazione, ecc.). Occorre monitorare, valutare, poi decidere.

Governare il cambiamento: una regia condivisa

La vera sfida è, quindi, quella di costruire un sistema di facilitazione istituzionale su scala provinciale e regionale, con valutazioni fondate su indicatori oggettivi (es. densità demografica, morfologia, struttura socio-economica, capitale umano, capacità fiscale, digitalizzazione).
Per questo è necessario un tavolo con Province e Comuni, strutturato e permanente, con tre funzioni: approfondimento tecnico-scientifico; confronto politico-istituzionale; facilitazione, programmazione operativa, proposta normativa. A regime, può nascere un Sistema di “early warning” utile a livello generale per monitorare la salute organizzativa e gestionale prima che la crisi diventi irreversibile.
Il cambiamento non può essere calato dall’alto né frammentario: deve nascere dal confronto tra analisi, governo e funzione legislativa, con il coinvolgimento delle popolazioni. Non si tratta di cancellare identità, ma di dare loro una struttura sostenibile, capace di governare la complessità e di tenere insieme territori, Capoluoghi e piccoli Comuni nelle dimensioni demografica, organizzativa e amministrativa.
Il bivio non è tra piccolo e grande, ma tra accettare passivamente e scrivere il futuro. La vera innovazione non è l’atto giuridico di aggregazione, ma la progettazione istituzionale, organizzativa e gestionale. La questione non è difendere l’esistente, ma rigenerarlo.