Comuni, si cambia: per “amministrare bene” sempre più necessario “programmare bene”

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Cari amici, in diverse occasioni mi sono trovato a sottolineare l’importanza di questo tema. Anche nei documenti prodotti nell’ambito dell’attività di Nucleo di Valutazione (della performance) ho sempre cercato di andare al di là dei meri requisiti formali richiesti dalla legge, introducendo elementi legati a una “visione” dell’amministrazione basata sulla programmazione. Inoltre, basta scorrere le pagine e gli articoli del blog, dove più volte ho parlato di tali aspetti, per comprendere come, per me:

a) numerose sono le volte in cui amministrare significhi collaborare;
b) amministrare sia un risvolto di una missione, un aspetto del verbo amare;
c) per amministrare bene sia fondamentale programmare bene.

Provo oggi ad approfondire quest’ultima espressione, intesa nell’accezione più ampia, soprattutto alla luce delle recenti novità, da tempo in cantiere e rese effettive dai diversi interventi legislativi in materia.

In particolare mi riferisco alla riforma della contabilità pubblica, e nello specifico alla c.d. “armonizzazione contabile”, che ha ultimamente modificato il modo di intendere tempistica, bilanci, fatti di gestione, valutazioni, grandezze. In sostanza essa ha introdotto, formalizzando esigenze emerse nel tempo nell’ambito della gestione dell’azienda pubblica, grosse novità sull’intera concezione di amministrazione.
Non sarà più possibile immaginare un’amministrazione dell’ente (comprendendo in questo caso anche l’attività gestionale) basata sullo scenario vissuto fino ad oggi.

Tralascio in questa sede gli aspetti più tecnici rinviandoli a momenti più appropriati, dato che la materia è di una vastità enorme e non basterebbe un articolo. Mi soffermo, quindi, soltanto su alcuni punti-chiave utili a tutti, consapevole e con la speranza che amministrare enti ed istituzioni dovrà essere sempre più compito di persone contraddistinte da senso della missione, dalla passione ma anche da competenze imprescindibili, con visione strategica e capacità di traduzione operativa, sin dal momento della costruzione del programma elettorale.

Per tutti gli enti locali, tranne per quelli che sperimentano già da anni questo nuovo sistema, il 2015 è l’anno in cui tali novità saranno introdotte per andare definitivamente “a regime” dal 2016.
Finalmente per tutti i Comuni, in particolare sin da subito per quelli al di sopra dei 5mila abitanti, la programmazione prende il posto che le spetta: quello di attore protagonista dell’attività amministrativa e gestionale. Tutte le novità di cui, essenzialmente, al D.lgs. 118/11, modificato dal D.lgs. 126/14 e ispirato alle linee già contenute nelle leggi 196/09 e 42/09, riscrivono pesantemente diverse parti del Testo Unico degli Enti Locali e sanciscono un cambiamento che investe l’ente nella sua interezza. Non si tratta, infatti, di mere modifiche relative ai soli aspetti contabili, bensì di una nuova concezione del modus operandi a tutti i livelli, sia in senso “verticale” da quello politico-amministrativo, a quello gestionale e operativo, sia in senso “orizzontale” tra i diversi settori-servizi all’interno dell’ente.

Le novità, basate sul principio importantissimo di uniformare i sistemi contabili e i cicli di programmazione delle pubbliche amministrazioni italiane (livello statale, regionale e locale), rendendoli confrontabili e leggibili allo stesso modo, nonché di collegarli ai principi europei, per i Comuni riguardano principalmente:
– i bilanci, le loro strutture e i sistemi contabili alla base;
– la programmazione gestionale (anche relativamente a opere pubbliche, servizi, progetti, finanziamenti comunitari, programmazione finanziaria di incassi/pagamenti), i suoi strumenti e le tempistiche;
– il ruolo del Consiglio, della Giunta e dei Dirigenti/Responsabili con riferimento agli strumenti della programmazione.

D’ora in avanti i bilanci dovrebbero risultare maggiormente leggibili da politici e cittadini. Sarà infatti possibile comprendere meglio, in base a grandezze omogenee legate a macro-politiche di intervento (c.d. missioni e programmi), la destinazione della spesa pubblica locale. Saranno modificati alcuni documenti fondamentali e le tempistiche dell’approvazione, nonché l’arco di tempo di riferimento delle imputazioni delle diverse grandezze (secondo il principio della competenza finanziaria potenziata): d’ora in avanti il bilancio (autorizzatorio) sarà soltanto di natura pluriennale (almeno triennale).

Svariati strumenti perderanno di valore e altri non esisteranno più. E’ il caso, per esempio, del Programma Triennale delle Opere Pubbliche, che potremmo definire il “libro dei sogni” per la sua inconsistenza sull’indicazione effettiva della programmazione degli investimenti in opere pubbliche: esso perde d’importanza, non è più allegato al bilancio. Il fulcro della programmazione si articolerà mediante i due nuovi strumenti: DUP, Documento Unico di Programmazione (una sorta di “bussola strategica”) e nuovo bilancio. Per gli stessi motivi, inoltre, la Relazione Previsionale e Programmatica (per la verità mai presa in seria considerazione dalla maggioranza dei Comuni) non esisterà più.
Viene, infine, realizzato un sistema contabile basato su un vero e proprio doppio binario: all’attuale contabilità finanziaria si affiancherà una contabilità di tipo economico-patrimoniale.

Un aspetto fondamentale riguarda la fase di transizione dal vecchio al nuovo sistema (anno 2015). Il passato rappresenta, in questo caso, una scia che comporterà conseguenze nella configurazione presente. In base a come sono stati gestiti i bilanci relativi agli anni precedenti (soprattutto per quanto concerne la velocità di riscossione delle entrate e la gestione dei c.d. residui attivi), il nuovo scenario, anche per via di talune operazioni straordinarie che devono avvenire in questa fase transitoria, farà emergere grandezze che risentiranno in maniera più o meno pesante delle valutazioni eventualmente “leggere” del passato. Moltissimi enti, infatti, avendo riportato anno dopo anno, nei propri bilanci, grandezze di fatto “inesigibili”, cioè non corrispondenti ad un valore reale, si troveranno ora a dover palesare questa condizione.
Quello che potrebbe venire fuori, nella quasi totalità dei Comuni, è un disavanzo (da gestire in base a determinate linee d’azione, quella maggiormente impiegata sarà certamente il ripiano del maggior disavanzo in 30 anni).
Attenzione, questo è un punto fondamentale: spero che tutto ciò venga colto, dagli addetti ai lavori e dagli amministratori degli enti italiani, come un’opportunità, come l’occasione giusta per “fare pulizia” all’interno dei bilanci e dei sistemi contabili, per troppo tempo contenitori anche di valutazioni non reali, e allo stesso tempo con responsabilità da parte di quanti devono comprendere la delicatezza e l’importanza della questione. Staremo a vedere.

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