Il Blog di Carlo Potì

Dalla Bocconi i risultati di uno studio su 2.236 progetti. La causa: un approccio ancora troppo giuridico allo strumento.

Fonte immagine: www.scuolaedilelecce.it

[Articolo pubblicato su "Il Salentino" del 20/09/2009]

La realtà delle operazioni di Project Finance negli enti locali italiani è impietosa: si osserva, infatti, una mortalità di quasi il 90% di tali operazioni.
E’ il risultato fornito da una ricerca realizzata e pubblicata in un rapporto dell’OCAP (Osservatorio sul Cambiamento delle Amministrazioni Pubbliche) dal nome “Le operazioni di project finance: stato dell’arte e indicazioni per il futuro”, a cura del Prof. Fabio Amatucci e della Prof.ssa Veronica Vecchi (area Public Management and Policy – SDA Bocconi).

Il Project Finance, tradotto spesso in italiano con i termini “finanza di progetto”, è uno strumento impiegato per il finanziamento di opere pubbliche che già da molto tempo viene utilizzato in altri Paesi e la cui diffusione nelle Pubbliche Amministrazioni italiane è stata, in questi anni, notevole. Per fare un esempio, lo scorso anno si calcolava un totale di circa 80 operazioni per Aziende Ospedaliere e di circa 4.000 operazioni riguardanti enti locali.
Purtroppo, però, nonostante in sé lo strumento presenti tutte le caratteristiche affinché, se impiegato in modo coerente, nelle operazioni opportune e con tutte le analisi preliminari di cui necessita, possa essere considerato validissimo nel finanziamento (a impatto “zero” per le Amministrazioni Pubbliche) di opere che possono migliorare in modo sostanziale la qualità della vita dei cittadini, il 90% delle operazioni dell’ultimo triennio non ha trovato realizzazione.

Data la sempre maggiore scarsità di risorse finanziarie a disposizione degli enti locali e i vincoli stringenti del Patto di Stabilità (nato per arginare la crescita della spesa pubblica e garantire la compartecipazione degli enti territoriali agli equilibri generali di finanza pubblica), il Project Finance può rappresentare una leva molto valida per finanziare, mediante capitali privati, investimenti di certe dimensioni e con determinate caratteristiche. Il privato recupera, poi, i mezzi finanziari investiti mediante i ricavi e gli utili derivanti dalla gestione dell’opera (ad esempio, le tariffe di un parcheggio, i canoni di locazione di un edificio pubblico). Pertanto, perché l’operazione possa realizzarsi pienamente, è necessario che il progetto presenti una certa validità in termini economico-finanziari. Le opere per le quali si trova maggiore applicazione dello strumento sono: impianti sportivi, parcheggi, ospedali, cimiteri, edifici pubblici.
Alle motivazioni precedentemente espresse, si possono aggiungere ragioni di natura qualitativa dei progetti o, ancora, di riduzione dei tempi che vanno dalla progettazione al cantiere.

Dalla ricerca in questione, però, emerge il ritratto di una Pubblica Amministrazione ancorata a vecchi principi di gestione. Un approccio strategico-manageriale stenta ancora a diffondersi nei livelli direzionali degli enti locali italiani in favore di un più diffuso approccio giuridico-burocratico alle questioni, in questo caso agli strumenti di finanziamento.
Comprendiamo meglio queste affermazioni analizzando brevemente i dati presentati nella ricerca.
Una precisazione: le operazioni di Project Finance si suddividono in operazioni a iniziativa privata (il privato presenta la proposta di progetto per la realizzazione e successiva gestione dell’opera pubblica) e operazioni a iniziativa pubblica (l’ente presenta un progetto preliminare al quale il privato deve conformarsi).
La ricerca prende in esame le 2.236 operazioni avviate tra il 2005 e il 2008. Tra queste, solo 274 sono state aggiudicate. Il resto (circa il 90%, appunto) si è “perso” nelle fasi intermedie, comportando comunque il sostenimento di costi che si sono poi rivelati inutili, con evidente sperpero di denaro pubblico. Più della metà delle operazioni in esame riguardano iniziativa privata. Tra queste, soltanto il 9% aveva alla base uno studio di fattibilità realizzato dalla stazione appaltante (l’ente).

Tutte le operazioni non realizzate sono fallite perché presentano comprovate mancanze da parte delle relative Amministrazioni. Ne cito alcune. La ricerca dimostra come nella maggior parte dei casi si è trattato di scarsa verifica della pre-fattibilità, dei rischi e dell’impatto nel medio/lungo termine relativi al progetto. Un’altra grave mancanza è attribuibile alla mancanza di chiarezza da parte dell’ente, che ha comportato un’assenza di proposte dei promotori e, quindi, un fallimento dell’intera operazione. Ancora, va sottolineata una scadente programmazione delle finalità dell’investimento con riferimento al contesto territoriale.
Presentati questi dati della ricerca, possiamo riprendere il giudizio sulla questione ed affermare nuovamente e con maggior convinzione che negli enti locali italiani manca ancora un approccio manageriale (attenzione: non va identificato con “il far quadrare i conti!!”) alle politiche da intraprendere in favore delle comunità amministrate ed agli strumenti necessari per poterle realizzare.

Nel caso specifico risulta evidente, ma non si corre alcun rischio se si fa un tentativo di generalizzazione: gli strumenti di finanziamento, in particolare il Project Finance (ma si potrebbe fare l’esempio di tanti altri strumenti finanziari che si è cercato di introdurre negli ultimi anni nella P.A.), vengono ancora osservati e gestiti sottoforma di operazioni giuridiche, sotto l’aspetto puramente procedurale, trascurando gli aspetti e le valutazioni economiche essenziali per la loro validità. La speranza è che in futuro gli enti acquisiscano e impieghino sempre maggiori competenze in tali valutazioni. Anche perché, come affermano i due docenti della Bocconi a commento dei risultati, “l’approfondimento di tali aspetti darebbe maggior potere negoziale alle Amministrazioni Pubbliche nei confronti dei privati” e, dico io, in un momento in cui gli enti sembrano perdere credibilità ed autorevolezza nell’ambiente di riferimento, non è certamente un fatto trascurabile.

(Fonte immagine: http://www.kdubiq.org)

Rielaborazione da:“Società partecipate: più politica e più management. Con attenzione al cittadino”
[Articolo pubblicato su "Il Salentino" del 20/04/2009]

Una questione di grande importanza nell’economia nazionale e nella Pubblica Amministrazione è quella delle aziende di servizi pubblici di proprietà degli Enti locali, definite “società partecipate” data la loro natura giuridica sotto la forma di società di capitali e la proprietà di tutto o di parte del loro capitale in capo a Comuni e Provincie. Un discorso più ampio andrebbe fatto sulle società partecipate in generale, anche quelle statali e regionali, ma in quest’articolo (per ragioni di spazio ma anche di efficacia dell’analisi) pongo l’attenzione sull’ambito locale.
Una grossa fetta delle società in esame è “a totale partecipazione pubblica”, cioè il capitale è interamente di proprietà dell’Ente locale.
Queste società, di solito nella forma di s.p.a. (società per azioni) o s.r.l. (società a responsabilità limitata), forniscono servizi agli Enti proprietari in base ad un affidamento da parte degli stessi e secondo delle regole precise che la legge ha progressivamente fissato. Una totale o maggioritaria partecipazione dell’Ente nel capitale della società garantisce la possibilità di un affido diretto (“in house”) di servizi pubblici senza la necessità di avviare una gara di selezione pubblica, anche se nel secondo caso occorre comunque procedere alla nomina del socio privato mediante selezione pubblica. Questo avviene in quanto tali società vengono considerate “parte dell’Ente proprietario”, il quale deve risultare beneficiario della quasi totalità delle attività svolte da esse e deve esercitare un controllo su di esse come fossero settori dell’Ente stesso. Tra l’altro quest’impianto è stato soggetto a numerose critiche e volontà di cambiamento (basti pensare alle misure proposte dall’ex Ministro Lanzillotta) perché definito “lesivo della concorrenza”.
L’opportunità di esternalizzare determinate attività mediante l’affido a queste società trova radici sia nella carenza di personale all’interno dell’Ente (elemento che ne impedisce di fatto l’esecuzione in economia) sia nell’esigenza di maggiore flessibilità, competenza, efficienza ed efficacia che una struttura aziendale sul modello privatistico, seppur di proprietà pubblica, può garantire.
La figura della società partecipata si presenta come moderna discendente delle vecchie “municipalizzate”, modello che entrò in crisi per via della cattiva gestione e dei risultati negativi che essa produsse. Non mi soffermo ad analizzare l’evoluzione normativa sull’argomento, che potrebbe partire dai primi del Novecento, in quanto il senso dell’articolo è strettamente economico-manageriale, un parere sulla grande questione della gestione di queste aziende. Comunque vari sono stati gli interventi normativi negli anni Novanta, culminati nell’importante regolamentazione da parte del d.lgs. 267/2000 (TUEL), artt. 112 e ss.
La questione nodale del discorso va posta sulla corporate governance di queste società. Cioè sulle modalità di governo, di decisione e gestione. Perché? L’Ente locale è nello stesso tempo il proprietario e il beneficiario (trasposto nei cittadini) dei servizi pubblici. La società, per sua natura, è orientata ai risultati e all’efficienza, ma si trova a dover erogare servizi pubblici verso l’Ente che deve tutelare l’interesse dei suoi cittadini, pur essendo proprietario (socio) e, dunque, avendo una necessità di orientare la gestione ai risultati. Da una parte orientamento alla massima soddisfazione dell’interesse dei cittadini, massima quantità e qualità dei servizi, dall’altra orientamento all’efficienza e, almeno, al pareggio di bilancio.
Come direbbero i miei maestri di management pubblico, è il famoso dibattito committenza-proprietà che è connaturato alla questione.
Osservando l’andamento delle società partecipate in Italia, dove ce ne sono anche diverse di grandi dimensioni (anche quotate in Borsa), si può vedere come molte di esse abbiano finito per divenire carrozzoni inefficienti asserviti a discutibili decisioni di alcuni politici, generatori di sprechi notevoli, spesso utilizzate per assumere con maggior flessibilità una quantità di lavoratori insostenibile per il loro bilancio. Molte fra esse sono giunte a produrre perdite notevoli e guai seri per le casse degli Enti, chiamati a ripianare le perdite e garantire i creditori a causa della situazione di dissesto delle società.
Nonostante questo, però, non sono sfavorevole ad un rapporto di fiducia tra politici e manager, purché si tratti di manager capaci. Mi spiego. Il futuro della corporate governance di queste società, per risolvere i conflitti o le degenerazioni che negli anni il rapporto committenza-proprietà (aggravato da un cattivo uso delle decisioni politiche) deve essere orientato secondo questa condizione: più politica e più management. Sono profondamente convinto che le società partecipate possano assumere un ruolo sempre migliore, orientato al miglior soddisfacimento dell’interesse pubblico e ad una contemporanea corretta gestione aziendale. Ad una condizione: che la politica riscopra il suo “alto” valore, il suo compito più nobile. In questo senso la politica deve saper esprimere una visione innovativa di lungo periodo, anticipando e interpretando il cambiamento mediante un disegno strategico di ampio respiro in grado di dare risposte ai bisogni emergenti delle comunità amministrate.
Le Amministrazioni devono essere capaci di definire una direzione di marcia per le società partecipate, orientate ad una gestione efficiente ma al contempo diretta alla qualità dei servizi erogati ai cittadini, e operare un opportuno controllo sull’effettiva attuazione. E questo ruolo, la politica (che in questo caso rappresenta la proprietà), lo deve tradurre nella nomina di un management di fiducia, secondo un rapporto virtuoso e fisiologico tra politica e management, capace in concreta autonomia di tradurre a sua volta in atti di gestione le linee guida, l’indirizzo strategico definito. Per realizzare questa visione, quindi, è necessaria più qualità nell’azione politica e più qualità nel management.
Tutto questo nulla ha a che fare con la condizione dell’influenza politica sulle decisioni dell’impresa. Anzi, come detto, è l’unica via per salvaguardare il ruolo alto della politica, l’interesse dei cittadini e la buona gestione.
In ultimo, ma prioritariamente in termini di importanza, occorre dare più forza al cittadino-utente, perché possa avere una sicura tutela mediante, ad esempio, meccanismi ben strutturati di rimborso in caso di performance a livelli inferiori agli standard definiti, e perché possa svolgere un ruolo determinante in termini di corretta informazione e di partecipazione, mediante una valutazione incisiva dei servizi. Queste tesi sono sostenute con forza dai più grandi studiosi della materia e, tra l’altro, miei maestri. In particolare il Prof. Valotti e il Prof. Longo, Università e SDA Bocconi.

Più politica, più management e più cittadino: ecco le mie direttrici per una svolta nella governance delle società partecipate.

[l'argomento è molto delicato e in costante evoluzione normativa, basti pensare alle novità introdotte dal d.l. 112/2008 convertito nella l. 133/2008 che hanno fortemente limitato il ricorso a tale strumento]

Rielaborazione da: “Economia in difficoltà, l’opportunità viene dai Paesi poveri”.

[Articolo pubblicato su "Il Salentino" del 10/07/2009]

In questo momento l’economia mondiale attraversa ancora una fase di difficoltà notevole. Oramai si ascoltano quotidianamente pareri discordanti circa la possibile ripresa economica. C’è chi parla di fine 2009, c’è chi dice che bisogna attendere la metà del 2010, c’è anche chi sostiene che bisognerà attendere ancora più a lungo. La verità, come ho già detto in precedenti interventi, è che risulta davvero difficile poter fare delle ipotesi precise, stante la complessità che oggi il sistema economico e finanziario globale presenta, per la numerosità dei fattori che lo condizionano, rispetto a qualche decennio fa. Più volte ho sottolineato la necessità che i Governi prendano in maggiore considerazione il problema del debito pubblico elevato, per quanto concerne la finanza pubblica, e l’opportunità che viene dalla maggiore inclusione dei Paesi emergenti e in via di sviluppo per quel che riguarda, invece, le prospettive per una ripresa duratura e per un mercato più ricco e più equo. Certamente, dal G8 si attendono risposte su molti fronti [N.B. quando è stato scritto l'articolo mancava poco al G8].
Consideriamo, infatti, l’ipotesi che sempre maggiori fette di popolazione dei continenti poveri, ad esempio l’Africa, riescano ad acquisire una posizione attiva di operatori nel mercato internazionale. Sia dal lato dei produttori, sia dal lato dei consumatori. Eccola lì, l’opportunità: già questa ipotesi significa che grandi investimenti sono stati operati nella costruzione di infrastrutture, nella costituzione di nuove imprese locali o nella internazionalizzazione di imprese già esistenti. Inoltre, maggior benessere di tali nuovi consumatori porta maggiori acquisti di servizi e prodotti di qualità, proprio quelli che caratterizzano (e sarà così in modo sempre maggiore) i Paesi più sviluppati. E quindi un sostegno indiretto all’economia, con la possibilità di creare nuovi posti di lavoro (o riconvertire gli esistenti), in tali sistemi economici. Oltre al dato, ovviamente, di aver creato benessere per un sempre maggior numero di abitanti del pianeta che, finora, sono stati vittime di sottosviluppo e povertà.
Eccola, l’opportunità, anche per arginare il fenomeno dell’emigrazione massiccia causata da povertà.
Già notevoli passi in avanti sono stati fatti negli ultimi dieci anni. Però, ne sono fortemente convinto, più si agirà verso questa direzione più rapido sarà il consolidamento del sistema di produzione e scambio di beni e servizi a livello mondiale, più solida sarà la finanza (che può tornare ad essere in larga misura stretta compagna dell’economia reale, anche mediante nuove forme di credito).
Nel frattempo, guardando alla situazione del nostro Paese, il Governo italiano ha approvato una serie di misure “anti-crisi”. Certamente non possono essere considerate un forte incentivo alla ripresa economica e finanziaria che, come detto, ha bisogno di politiche internazionali e di respiro molto più ampio. Tuttavia, misure quali la detassazione (defiscalizzazione al 50%) degli utili reinvestiti in acquisto di macchinari industriali, il bonus (integrazione salariale) per i datori che non licenziano dipendenti o per i lavoratori in Cassa Integrazione e mobilità che avviano un lavoro autonomo, la riduzione del costo del gas (in base ai tassi di utilizzo), l’aumento notevole dei rimborsi sulle obbligazioni Alitalia, il prolungamento del termine di esecuzione degli sfratti (al 31 dicembre 2009), l’abolizione del ticket sulla medicina specialistica, l’aumento della velocità dei pagamenti delle Pubbliche Amministrazioni (responsabilizzando maggiormente gli Enti), possono rappresentare un buon sostegno per famiglie e imprese. Anche se, ovviamente, non esaustivo e non strutturale. Soprattutto nel Mezzogiorno.
Dunque le attese sulle scelte che in questi giorni [N.B. quando è stato scritto l'articolo mancava poco al G8] assumeranno i grandi del mondo sono elevate, considerati anche i dati recenti sui grandi aggregati dell’economia e della finanza pubblica del nostro Paese. Aumento record del debito pubblico, del rapporto deficit/PIL (ovvio, dato che il deficit aumenta e il PIL diminuisce notevolmente), calo delle entrate fiscali, aumento della disoccupazione, sono da considerarsi quasi come conseguenze scontate in periodi di crisi. Però non vanno assolutamente sottovalutate.
Un’economia “civile”, che rimetta al centro la persona con le sue relazioni, un maggior coinvolgimento dei Paesi emergenti nelle decisioni, maggiori investimenti per lo sviluppo dei Paesi poveri, nuove regole per una finanza legata in modo sempre minore a operazioni basate su valori e parametri inesistenti, maggior attenzione al debito pubblico, attenzione alla riconversione verso settori basati sull’immaterialità (servizi) nei Paesi più sviluppati, sono solo alcune ma, a mio avviso, abbastanza significative, vie per cercare di rimettere in moto un sistema che ha bisogno di ripartire presto e di consolidarsi.